Pancasila sebagaimana dirumuskan oleh penggalinya adalah pandangan hidup yang muncul dalam mengenali realitas sosio-politik bangsa Indonesia. Pancasila adalah upaya dan muara yang paling mungkin untuk disepakati dari beragamnya aspek plural kehidupan masyarkata Indonesia. Rumusan Pancasila sebagaimana terdapat dalam Pembukaan UUD NRI 1945 alinea IV, terdiri atas lima sila, asas atau prinsip yaitu:

1. Ketuhanan Yang Maha Esa

2. Kemanusiaan yang adil dan beradab

3. Persatuan Indonesia

4. Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan

5. Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia

Sedangkan secara entitas, Pancasila itu sendiri pada hakekatnya ia adalah nilai (Kaelan, 2002). Nilai atau value adalah sesuatu yang berharga, berguna bagi kehidupan manusia. Nilai memiliki sifat sebagai realitas yang abstrak, normatif dan berguna sebagai pendorong tindakan manusia. Kelima sila, asas atau prinsip Pancasila di atas dapat dikristalisasikan ke dalam lima nilai dasar yaitu nilai KeTuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan dan keadilan.

Pancasila yang berisi lima nilai dasar itu ditetapkan oleh bangsa Indonesia sebagai dasar negara dan ideologi nasional Indonesia sejak tahun 1945 yaitu ketika ditetapkan Pembukaan UUD NRI oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Kedudukannya sebagai dasar negara dan ideologi nasional ini dikuatkan kembali melalui Ketetapan MPR RI No. XVIII/ MPR/1998 yang mencabut Ketetapan MPR No. II/MPR/1978 tentang P4 sekaligus secara eksplisit menetapkan Pancasila sebagai dasar negara (Yudhoyono, 2006:xvi). Pancasila sebagai dasar negara berkonotasi yuridis, sedang Pancasila sebagai ideologi dikonotasikan sebagai program sosial politik (Mahfud MD, 1998 dalam Winarno, 2010). Pancasila telah menjadi dasar filsafat negara baik secara yuridis dan politis (Kaelan, 2007:12).

Pancasila sebagai dasar negara dapat ditinjau dari aspek filosofis dan yuridis. Dari aspek filosofis, Pancasila menjadi pijakan bagi penyelenggaraan bernegara yang dikristalisasikan dari nilai-nilainya. Dari apek yuridis, Pancasila sebagai dasar negara menjadi cita hukum (rechtside) yang harus dijadikan dasar dan tujuan setiap hukum di Indonesia. Politik pembangunan hukum di Indonesia dengan kerangka nilai Pancasila memiliki kaidah kaidah penuntunnya.

Pancasila sebagai sumber dan kaidah penuntun hukum itu selanjutnya dituangkan di dalam peraturan perundang-undangan sebagai sumber hukum formal. Jalinan nilai nilai dasar Pancasila dijabarkan dalam aturan dasar (hukum dasar) yaitu UUD 1945 dalam bentuk pasal-pasal yang mencakup berbagai segi kehidupan berbangsa dan bernegara Indonesia. Aturan-aturan dasar dalam UUD 1945 selanjutnya dijabarkan lagi dalam undang-undang dan peraturan dibawahnya. Hieraki hukum Indonesia yang terbentuk ini berbentuk piramida yang dapat dilihat dan sejalan dengan Stufenbautheorie (teori jenjang norma) dari Hans Kelsen, dimana Pancasila sebagai Grundsnorm berada di luar sistem hukum, bersifat meta yuristic tetapi menjadi tempat bergantungnya norma hukum.

Pada posisinya sebagai ideologi nasional, nilai-nilai Pancasila difungsikan sebagai nilai bersama yang ideal dan nilai pemersatu. Hal ini sejalan dengan fungsi ideologi di masyarakat yaitu: Pertama, sebagai tujuan atau cita-cita yang hendak dicapai secara bersama oleh suatu masyarakat. Kedua, sebagai pemersatu masyarakat dan karenanya sebagai prosedur penyelesaian konflik yang terjadi di masyarakat (Ramlan Surbakti, 1999 dalam Winarno, 2010). Dalam kaitannya dengan yang pertama nilai dalam ideologi itu menjadi cita-cita atau tujuan dari masyarakat. Tujuan hidup bermasyarakat adalah untuk mencapai terwujudnya nilai-nilai dalam ideologi itu.

Sedangkan dalam kaitannya yang kedua, nilai dalam ideologi itu merupakan nilai yang disepakati bersama sehingga dapat mempersatukan masyarakat itu serta nilai bersama tersebut dijadikan acuan bagi penyelesaian suatu masalah yang mungkin timbul dalam kehidupan masyarakat yang bersangkutan. Pancasila sebagai ideologi nasional ini dapat dipandang dari sisi filosofis dan politis. Dari aspek filosofis, nilai-nilai Pancasila menjadi dasar keyakinan tentang masyarakat yang dicita-citakan (fungsi pertama ideologi). Dari aspek politik Pancasila merupakan modus vivendi atau kesepakatan luhur yang mampu mempersatukan masyarakat Indonesia yang majemuk dalam satu nation state atas dasar prinsip persatuan (fungsi kedua ideologi). Pancasila menjadi nilai bersama atau nilai integratif yang amat diperlukan bagi masyarakat yang plural.

1. Pancasila Dalam Politik Pendidikan Nasional

Dalam konteks pendidikan nasional, tidak dapat dipungkiri bahwa Pancasila sebagai ideologi bangsa mengalami fluktuasi tafsiran dari setiap rezim yang berkuasa, bukan hanya masa orde baru yang selama ini kita anggap sebagai rezim yang paling getol memberikan tafsir tetapi juga sudah dimulai sejak rezim pemerintahan presiden Soekarno pada masa orde lama (Samsuri, 2009).

Pada tahun 1959/1960-an ketika gegap gempita Demokrasi Terpimpin begitu kuat di panggung politik ketika itu, telah diperkenalkan mata pelajaran Civics dalam dunia pendidikan Indonesia. Hal ini ditandai dengan adanya satu buku terbitan Departemen Pendidikan, Pengajaran dan Kebudayaan (PP&K) yang berjudul “Civics: Manusia Indonesia Baru,” karangan Mr. Soepardo, dkk. Materi buku itu berisi tentang Sejarah Pergerakan Rakyat Indonesia; Pancasila; UUD 1945; Demokrasi dan Ekonomi Terpimpin; Konferensi Asia-Afrika, Hak dan Kewajiban Warga Negara, Manifesto Politik; Laksana Malaikat; dan lampiran-lampiran Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Pidato Lahirnya Pancasila, Panca Wardana, dan Declaration of Human Rights; serta pidato-pidato lainnya dari Presiden Sukarno dalam “Tujuh Bahan Pokok Indoktrinasi” (Tubapi) (Muchson, 2004:30). Buku “Civics” dan Tubapi tersebut kemudian menjadi sumber utama mata pelajaran pendidikan kewarganegaraan di sekolah-sekolah, dengan ciri indoktrinasi yang sangat dominan.

Perkembangan berikutnya, mata pelajaran “Civics” yang kemudian diganti menjadi “Kewargaan Negara” pada 1962, pada Kurikulum 1968 ditetapkan secara resmi menjadi “Pendidikan Kewargaan Negara.” Di dalam kurikulum ini, penjabaran ideologi Pancasila sebagai pokok bahasan dianggap mengedepankan kajian tata negara dan sejarah perjuangan bangsa, sedangkan aspek moralnya belum nampak (Aman, dkk., 1982:11).

Pada masa orde baru, tafsir ideologis negara dalam bidang pendidikan mulai menampakkan kekuatannya ketika secara formal, GBHN 1973 menyebut perlunya: “Kurikulum di semua tingkat pendidikan …berisikan Pendidikan Moral Pancasila….” Apabila dicermati, nampak jelas bahwa Pancasila ditafsirkan dalam masing-masing pokok bahasan, sub pokok bahasan, dan bahan pengajaran, dengan nuansa Civics Kurikulum 1968.

Materi tafsir ideologi nasional dalam PMP makin indoktrinatif ketika MPR telah menetapkan Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila (P4). P4 ini mengharuskan setiap warga negara dan aparatur negara untuk melaksanakannya. Dalam lapangan pendidikan, P4 ini menjadi “roh” dan “mata air” dari mata pelajaran PMP sampai dengan diubah namanya menjadi Pendidikan Pancasila dan Kewarganegaraan (PPKn) pada Kurikulum 1994.

Istilah PPKn lebih dikuatkan dan ditegaskan dengan keluarnya keputusan Mendikbud No. 061/U/1993 tenang Kurikulum Pendidikan Dasar dan Kurikulum Sekolah Menengah Umum yang antara lain menyebutkan bahwa PPKn adalah mata pelajaran yang digunakan untuk wahana mengembangkan dan melestarikan nilai luhur dan moral yang berakar pada budaya bangsa Indonesia.

Selama periode Orde Baru, pendidikan sebagai instrumen pembentukan karakter warga negara menampakkan wujudnya dalam standarisasi karakter warga negara. yang disajikan dalam mata pelajaran PMP dan atau PPKn dengan memasukan secara membabi-buta tafsir Pancasila menurut P4. Pancasila direduksi menjadi 36 butir tafsir pengamalan nilai-nilai Pancasila. P4 inilah yang kemudian menjadi keharusan pedoman atau arah tingkah laku warga negara.

Meskipun Ketetapan MPR No. II/MPR/1978 Pasal 1 menjelaskan bahwa “Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila tidak merupakan tafsir Pancasila sebagai Dasar Negara sebagaimana tercermin dalam Pembukaan UUD 1945, Batang Tubuh dan Penjelasannya,” tetapi P4 menjadi kelihatan lebih penting dari Pancasila itu sendiri. Lebih jauh, P4 dan Pancasila menjadi “kata sakti” dalam segenap kesempatan pejabat dari tingkat pusat hingga lokal dalam forum-forum formal maupun non formal (Samsuri, 2009).

Dari gambaran tersebut, nilai-nilai yang menjadi materi pokok pembelajaran PMP ataupun PPKn berasal dari “atas” (rejim yang sedang berkuasa), bukan dari kehendak masyarakat pendidikan (arus bawah). Konsekuensinya nilai-nilai yang menjadi model materi pembelajaran pun cenderung hipokrit dan jauh dari aspirasi ilmiah (keilmuan), sehingga PMP ataupun PPKn terkesan tidak jauh beda dengan mata pelajaran Civics atau pun Kewargaan Negara pada masa rejim Soekarno 1960an (Samsuri, 2009).

Dewasa ini, sejalan dengan berlakunya UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, maka mata pelajaran PPKn diganti dengan Pendidikan Kewarganegaraan (PKn). Dalam Permendiknas No. 22 tahun 2006 tentang standar isi, mata pelajaran pendidikan kewarganegaraan diartikan sebagai Mata pelajaran yang memfokuskan pada pembentukan warga negara yang memahami dan mampu melaksanakan hak-hak dan kewajibannya untuk menjadi warga negara Indonesia yang cerdas, terampil, dan berkarakter yang diamanatkan oleh Pancasila dan UUD 1945 (Permendiknas RI No. 22 Tahun 2006).

Tujuan Ppkn ini adalah untuk mewujudkan para siswa untuk memiliki kemampuan:

1. Berpikir secara kritis, rasional, dan kreatif dalam menanggapi isu kewarganegaraan.

2. Berpartisipasi secara aktif dan bertanggung jawab, dan bertindak secara cerdas dalam kegiatan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara, serta anti-korupsi.

3. Berkembang secara positif dan demokratis untuk membentuk diri berdasarkan karakter-karakter masyarakat Indonesia agar dapat hidup bersama dengan bangsa-bangsa lainnya.

4. Berinteraksi dengan bangsa-bangsa lain dalam percaturan dunia secara langsung atau tidak langsung dengan memanfaatkan teknologi informasi dan komunikasi (Lampiran Permendiknas RI No. 22 Tahun 2006:272, 280, 287).

Untuk mencapai tujuan pembelajaran PKn tersebut, delapan materi pokok standar isi mata pelajaran PKn di Indonesia untuk satuan pendidikan dasar dan menengah memuat komponen sebagai berikut: (1) Persatuan dan Kesatuan Bangsa; (2) Norma, Hukum dan Peraturan; (3) Hak Asasi Manusia; (4) Kebutuhan Warga Negara; (5) Konstitusi Negara; (6) Kekuasan dan Politik; (7) Pancasila; dan, (8) Globalisasi. Menurut Samsuri (2011), jika dipilah-pilah dari kedelapan materi pokok ke dalam standar kompetensi dan kompetensi dasarnya, maka dimensi pembelajarannya mencakup aspek kajian (1) Politik Ketatanegaraan; (2) Hukum dan Konstitusi; dan, (3) Nilai Moral Pancasila. Sedangkan untuk materi tentang Pancasila menurut ketentuan standar isi tersebut dijabarkan ke dalam beberapa sub materi, yaitu: (1) Kedudukan Pancasila sebagai dasar negara dan ideologi negara, (2) Proses perumusan Pancasila sebagai dasar negara, (3) Pengamalan nilai-nilai Pancasila dalam kehidupan sehari-hari, dan (4) Pancasila sebagai ideologi terbuka.

Pada jenjang perguruan tinggi, pernah ada mata kuliah Manipol dan USDEK, Pancasila dan UUD 1945 (sekitar tahun 1960-an), Filsafat Pancasila (tahun 1970-an sampai sekarang), Pendidikan Kewiraan (1989-1990-an) dan Pendidikan Kewarganegaraan (2000 sampai sekarang). Proses pembelajaran Pendidikan Pancasila yang dijadikan rujukan dalam proses pembudayaan nilai-nilai Pancasila di kalangan mahasiswa cenderung bersifat indoktrinatif yang hanya menyentuh aspek kognitif sedangkan aspek sikap dan perilaku belum tersentuh (Cipto, at all, 2002:ix).

Substansi mata kuliah Ke¬wira¬an sebagai pendidikan bela negara direvisi dan selanjutnya namanya diganti menjadi PKn berdasarkan Kepu¬tusan Dirjen Dikti No. 267/Dikti/2000 tentang Penyempurnaan Kurikulum. Substansi mata kuliah Pendidikan Kewarganegaraan makin disempurnakan dengan keluarnya Surat Keputusan Dirjen Dikti No. 38/Dikti/2002 dan Surat Keputusan Dirjen Dikti No. 43/Dikti/2006 tentang Rambu-rambu Pelaksanaan Mata Kuliah pengembangan Kepribadian di Perguruan Tinggi.

Menurut Pasal 3 Keputusan Dirjen Dikti tersebut, PKn dirancang untuk memberikan pengertian kepada mahasiswa tentang pengetahuan dan kemampuan dasar berkenaan dengan hubungan antar warga negara serta pendidikan pendahuluan bela negara sebagai bekal agar menjadi warga negara yang dapat diandalkan oleh bangsa dan negara. Sedangkan dalam Pasal 4 Keputusan Dirjen Dikti tersebut menyebutkan bahwa tujuan PKn di perguruan tinggi adalah sebagai berikut:

1. Dapat memahami dan mampu melaksanakan hak dan kewajiban secara santun, jujur dan demokratis serta ikhlas sebagai warga negara terdidik dalam kehidupannya selaku warga negara republik Indonesia yang bertanggung jawab.

2. Menguasai pengetahuan dan pemahaman tentang beragam masalah dasar kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara yang hendak diatasi dengan penerapan pemikiran yang berlandaskan pancasila, wawasan nusantara dan ketahanan nasional secara kritis dan bertanggung jawab.

3. Mempupuk sikap dan perilaku yang sesuai denan nilai-nilai kejuangan serta patriotisme yang cinta tanah air, rela berkorban bagi nusa dan bangsa.

Berdasarkan Surat Keputusan Dirjen Dikti No. 43/Dikti/2006 obyek pembahasan¬ Pendidikan kewarganegaraan ialah: Filsafat Pencasila, Identitas Nasional, Negara dan Konstitusi, Demokrasi Indonesia, HAM dan Rule of Law, Hak dan Kewajiban Warga Negara, Geopolitik Indonesia, dan Geostrategi Indonesia. Dengan demikian, jika dicermati pendidikan kewarganearaan di perguruan tinggi memuat kajian Pancasila yaitu dalam bab Filsafat Pancasila yang dikembangkan menjadi beberapa sub bab.

Berdasarkan kajian Pancasila dalam politik pendidikan di atas, kita menemukan bahwa proses pembudayaan nilai-nilai Pancasila dapat dilakukan melalui pembelajaran PKn. Secara umum hasil-hasil penelitian tentang PKn di berbagai negara sesungguhnya menyimpulkan bahwa PKn mengarahkan warga negara itu untuk mendalami kembali nilai-nilai dasar, sejarah, dan masa depan bangsa bersangkutan sesuai dengan nilai-nilai paling fundamental yang dianut bangsa bersangkutan.

Dari perspektif teori fungsionalisme struktural, sebuah negara bangsa yang majemuk seperti Indonesia membutuhkan nilai bersama yang dapat dijadikan nilai pengikat integrasi (integrative value), titik temu (common denominator), jati diri bangsa (national identity) dan sekaligus nilai yang dianggap baik untuk diwujudkan (ideal value). Nilai bersama ini tidak hanya diterima tetapi juga dihayati. Dalam pandangan teori kewarganegaraan communitarian, sebuah komunitas politik bertanggung jawab memelihara nilai-nilai bersama (common values) tersebut dalam rangka mengarahkan individu (Winarno, 2010). Melalui Ppkn nilai-nilai bersama yang merupakan komitmen sebuah komunitas diinternalisasikan sehingga tumbuh penghayatan terhadapnya.

Dalam kepustakaan asing ada dua istilah teknis yang dapat diterjemahkan menjadi pendidikan kewarganegaraan yakni civic education dan citizenship education. Cogan (1999:4) mengartikan civic education sebagai “…the foundational course work in school designed to prepare young citizens for an active role in their communities in their adult lives”, atau suatu mata pelajaran dasar di sekolah yang dirancang untuk mempersiapkan warga negara muda, agar kelak setelah dewasa dapat berperan aktif dalam masyarakatn¬ya. Sedangkan citizenship education atau education for citizenship oleh Cogan (1999:4) digunakan sebagai istilah yang memiliki pengertian yang lebih luas yang mencakup “…both these in-school experiences as well as out-of school or non-formal/informal learning which takes place in the family, the religious organization, community organizations, the media,etc which help to shape the totali¬ty of the citizen”.

Di sisi lain, David Kerr (1999) mengemukakan bahwa Citizenship or Civics Education is construed broadly to encompass the preparation of young people for their roles and responsibilities as citizens and, in particular, the role of education (through schooling, teaching and learning) in that preparatory process. (Kerr, 1999:2) atau PKn dirumuskan secara luas mencakup proses penyiapan generasi muda untuk mengambil peran dan tanggung jawabnya sebagai warga negara, dan secara khusus, peran pendidikan termasuk di dalamnya persekolahan, pengajaran, dan belajar dalam proses penyiapan warganegara tersebut.

Dari pendapat di atas, dapat dikemukakan bahwa istilah citizenship education lebih luas cakupan pengertiannya daripada civic education. Dengan cakupan yang luas ini maka citizenship education meliputi di dalamnya PKn dalam arti khusus (civic education). Citizenship education sebagai proses pendidikan dalam rangka menyiapkan warga negara muda akan hak-hak, peran dan tanggung jawabnya sebagai warga negara, sedang civic education adalah citizenship education yang dilakukan melalui persekolahan.

Untuk konteks di Indonesia, citizenship education atau civic education dalam arti luas oleh beberapa pakar diterjemahkan dengan istilah pendidikan kewarganegaraan (Somantri, 2001; Winataputra, 2001) atau pendidikan kewargaan (Azra, 2002). Secara terminologis, PKn diartikan sebagai pendidikan politik yang yang fokus materinya peranan warga negara dalam kehidupan bernegara yang kesemuanya itu diproses dalam rangka untuk membina peranan tersebut sesuai dengan ketentuan Pancasila dan UUD 1945 agar menjadi warga negara yang dapat diandalkan oleh bangsa dan negara (Cholisin, 2000 dalam Samsuri, 2011).

Dilihat secara yuridis, kurikulum pendidikan dasar, menengah, dan tinggi wajib memuat PKn yang dimaksudkan untuk membentuk peserta didik menjadi manusia yang memiliki rasa kebangsaan dan cinta tanah air sesuai dengan Pancasila dan UUD 1945. Dalam pasal 37 ayat (1) dan (2) dinyatakan bahwa “kurikulum pendidikan dasar dan menengah wajib memuat: a) Pendidikan Agama, b) Pendidikan Kewarganegaraan, c) Bahasa…” dan “kurikulum pendidikan tinggi wajib memuat: a) Pendidikan Agama; b) Pendidikan Kewarganegaraan; c) Bahasa.” Dengan demikian, secara yuridis, pendidikan kewarganegaraan memiliki landasan yang kuat untuk dibelajarkan kepada setiap warga negara.

Sekaitan dengan penanaman nilai-nilai Pancasila melalui pendidikan kewarganegaraan, Arief Rahman, Duta UNESCO untuk Indonesia sekaligus pengamat pendidikan mengemukakan bahwa penanaman ideologi Pancasila saat ini dapat diterapkan melalui Pendidikan Kewarganegaraan (anonim, 2011). Namun lebih lanjut ia mengemukakan bahwa agar ideologi tersebut dapat berjalan maksimal maka perlu diperhatikan proses pembelajarannya. Dalam setiap proses pembelajaran harus meliputi tiga aspek, yakni kognitif (pengetahuan), afektif (sikap), dan psikomotor (pengalaman). Begitu pula dengan penanaman ideologi Pancasila dalam pelajaran pendidikan Kewarganegaraan, ketiga aspek tersebut harus dijalankan secara seimbang (anonim, 2011).